行政首长出庭只是第一步，而要真正避免走过场，必须建立对败诉行政行为的纠正情况的监督机制以及拒不履行生效行政裁判的首长实行问责的制度。

　　行政首长出庭应诉并不是新鲜事。公开的资料显示，2000年前后，一些地区先后开始探索行政首长出庭应诉。到2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》以后，尝试行政首长的地区日益增多，模式大都是经由法院提议，当地党委、政府或者人大与法院联合发文，以设定一定的指标、纳入综合考核的行政管理方式来推进。推行政首长出庭应诉有助于提升行政官员的法治意识从而带动依法行政，首长的出庭也有助于行政纠纷的快速解决。

　　然而，现实的情况是，行政首长应诉实施十几年以来，依旧处于不温不火的状态，行政首长们的出庭秀常常以沉默而结束。从公开报道的各地数据来看，不少地区都公布了行政首长出庭应诉率，但是鲜有公布行政首长出庭后的败诉率或者纠纷的息讼率。由于我国行政诉讼法并没有对行政首长出庭应诉作出规定，行政首长出庭并非法定义务，而是更多的带有了行政强制的味道，官员对于出庭应诉的积极性并不高。比如，东莞在推行行政首长出庭制度之前，每年行政首长出庭仅有两三宗，所占比例大约有1%。

　　行政首长出庭应诉对于个别行政纠纷的解决是有益处的，这点毋庸置疑。但是，以强制的手段要求行政首长出庭应诉，往往会导致象征意义大于实际意义。在法庭上，法官对于行政纠纷的处理涉及十分专业的法律问题，作为统领一个行政部门的首长其更多的工作是宏观性和方向性，而对于具体事务其未必每个都十分清晰。而在法庭上，所有的言论都将作为“呈堂证供”甚至对案件结果有决定性影响。因此也就不难理解，为何行政首长“敢出庭不愿发声”。司法实践中，很多行政首长出庭的案件都选择了结果“胜诉”系数较高的案件，这样既完成了出庭应诉的任务又不会太失“面子”。

　　对于老百姓而言，能在法庭上见“官”自然再好不过，然而，期待首长出庭的意义并不在于出庭本身，而在于能实际解决问题。推行行政首长出庭的意义而绝不仅仅在于向首长“普法”这么一个功能，其还是要立足规范行政行为、促进依法行政的目的上来。那么行政首长出庭应该如何发挥作用？

　　行政案件的庭审是一种较为复杂的诉讼活动，法官不仅要审查被诉具体行政行为的合法性，包括程序和实体上的合法性，甚至还会就行为的合理性展开探讨。首先，对于具体行政行为的合法性审查具有刚性，人民法院必须作出是否合法的判断，这就是为何诉讼中即便行政行为作出改变，法官依然必须对原行政行为给予否定性评价，这种刚性意味着无论行政首长是否出庭，其对结果不会有太大改变。当然，一旦所诉行政行为的违法具有普遍性，那么行政首长出庭就纠正相应行政行为具有较大意义。其次，对于诉讼中涉及行政行为的弹性部分，包括行政裁量权范围、行政行为合理性、行政协调工作等，行政首长作为部门一把手的拍板优势就凸显出来，其应发挥更大的作为。因此，行政首长出庭的关键不仅在于应该出庭、必须出庭的数量，更关键的问题在于应该出席何种庭审。

　　在实践中，各地出台的行政首长出庭规定五花八门，相互不统一，尽管大多提出将出庭数量纳入考核，但鲜有对哪类案件应否出庭作出规定。即便有罗列应当出庭的范围，也大多采取社会影响重大的、群体性的行政诉讼案件等表述方式，规定的范围过于笼统和模糊，哪些诉讼应当由首长出庭并不十分明确。的确，要从复杂的行政纠纷中提炼出、概括出行政首长应当出庭的范围很是困难，但是笔者认为，不妨在将来的行政诉讼法修改中，建立行政首长出庭应诉制度时将首长应否出庭的判断权赋予法院。当法院审查后认为行政诉讼案件仅通过委托代理人无法实现官民矛盾化解的最优时，则由合议庭作出判决，发出司法建议，建议行政首长出庭。而收到建议的行政机关，应当由行政首长前来应诉。当然，行政首长也可以自主选择其他案件来亲自参与庭审。

　　违法的行政行为必须得到纠正，这种纠正是基于国家制度设计和权力安排上司法权对行政权的合法性审查而来。行政首长是作出具体行政行为部门的责任人，这种责任除了体现在指派人员诉讼、亲自出庭应诉、承担诉讼结果的法律责任，还有作为职权机关的负责人所需要承担的政治道义和责任。因此，行政首长出庭应诉不仅是其法律责任，更是其对人民负责的政治责任。

　　我们期待这种应诉行为成为首长们的法治自觉，更期望通过某种制度设计让行政首长出庭应诉从要我出庭到我要出庭。首长出庭只是第一步，而要真正避免走过场，笔者认为，必须建立对败诉行政行为的纠正情况的监督机制以及拒不履行生效行政裁判的首长实行问责的制度。只有对行政审判“动真格”，从责任承担的结果倒逼行政权力实施的自我约束行为，才能从根本上促进依法行政。

来源：人民法院报