完善信访制度应当进一步完善信访立法，使信访工作与依法治国这一总的治国战略紧密结合起来。但是，推动信访立法只是推动信访工作进一步改革发展的第一步，并不能想当然地认为，一部信访法的制定和颁布就可以解决信访工作中所有的问题。

　　党的十八届三中全会提出要完善信访制度。完善信访制度应当进一步完善信访立法，使信访工作与依法治国这一总的治国战略紧密结合起来。目前，全国信访工作总的法律依据是2005年国务院出台的信访条例。从实际的工作情况看，虽然信访条例在以往发挥了重要的作用，但已经越来越不能满足现实的需要。从最近出台的一些与信访有关的政策看，其目的和作用都在或多或少的修补、充实、提高信访规范的效力。那么，在信访条例的基础上出台信访法，充实信访规范的内容、提升信访规范的效力，对于进一步规范信访工作，推动信访工作改革有重要的意义。具体而言，在信访立法中需要重点关注以下几个问题。

　　信访权实际上包含两个方面，一个方面是对信访人而言，另一方面是对信访机关而言。这里重点要解决的是信访机关的“信访权”是一种什么性质的权力。对于这个问题的回答，可以解决现实中两个重要的问题。一是信访受理机构“碎片化”的问题。当前，信访受理机构遍布于国家权力机关（人大）、党委、行政机关、政协、军队。这种“碎片化”的机构设置已经引发了很多问题，例如，“多头信访”问题；二是权力行使主体的问题。信访权力性质决定了由那一个（或几个）机关履行职责，从而能够廓清权责范围，方便信访人行使救济手段。

　　按照现行信访条例，信访人向信访机关提出的意见、建议、投诉请求，或反映情况都被称之为信访事项（《信访条例》第14条）。信访事项对信访工作而言是核心概念，几乎所有的信访工作程序都是围绕信访事项开展的。但是，是不是所有的“情况、意见、建议、投诉请求”都能够进入信访工作程序是有疑问的。从实际的情况看，一些请求涉及的是行政事项或是法律事项，是不宜通过信访机构的入口而成为信访事项的。实际上，一些所谓的信访工作干扰了法律程序，恰恰是因为信访事项的入口设计不科学导致的，致使一些应当通过行政程序解决的行政事项进入到信访程序而被当作信访事项解决。在将来的信访立法中，应当将所有的“情况、意见、建议、投诉请求”作为信访请求，这些请求能够进入到信访程序中成为信访工作的核心——信访事项，需要由信访机构甄别确认。

　　信访事项的类型化是将同类型的信访事项进行总结和提炼，提出相对统一的应对和处置程序。类型化不是简单的分类，类型化要求对同一类信访事项有独特的、专一的处理程序。信访工作作为一种制度安排，承担许多功能。这些功能的全部发挥不能仅寄希望于一种制度性的安排，而是应当在类型化的基础上进行精细化管理。但实际工作中，类型化的意识尚需要进一步培育。在信访立法过程中，应当有意识地将类型化的信访事项以法律的形式固定下来，确定全国统一的标准，尽力减少此一过程信访受理机构的自由裁量权。

　　终结的问题一直是信访实践工作中重要的问题。“终而不结”通常与所谓的“缠访”和“闹访”有关。对于终结这个问题，需要一个理性客观的态度。在将来的信访立法中，对是否应当终结以及怎样终结应做出一个明确的规定。从实际工作看，一些信访事项，例如历史遗留问题，可能与特定的历史背景或特殊时期的政策有关。这些信访事项在没有明确的政策时，是难于处理的。从信访设置的功能上看，其确有向有关部门反馈情况，推动政策完善或颁布的作用。因此，在这类信访问题上，是不宜也不能设置一个所谓的“终结程序”的。当然，有一些信访事项，例如权益维护类的信访事项，是存在终结的。总之，在终结问题上，不宜设立“一刀切”的规定。

　　信访秩序一直是困扰信访受理机关的难题。如何规范现有的信访秩序，除了细化信访人权利义务内容外，还需要对现行信访受理机构设置进行反思。如前所述，信访受理机构“碎片化”的设置已经成为常态。对于一些没有执法权的信访受理机构而言，在信访秩序维护上难言拥有有威慑力的措施和手段。对于信访人的一些过激行为，缺乏有效制止手段。在将来的信访立法中，可以考虑对信访受理机构进行一些变革。具体设想有两个：一是，可以将受理来访的信访机构统一由一个或几个部门来行使，并配给受理来访信访机构一定的秩序维护权。其他非主要信访受理机构只接受来信；二是，效仿国外的一些做法，确定国家级的信访受理机构不接受来访，只受理来信。进而为进一步规范信访秩序提供制度设计上的保障。

　　除上诉问题外，在信访立法过程中，还应当注意信访工作专有名词的界定和使用。实际工作中，一些信访名词存在中央和地方理解不一致的状况。例如，“非正常上访”一词，在中央和地方两个层面的使用上，内涵有较大的差别。这种差别会引起不必要的误会和混乱，应当在立法中廓清、限定并严格使用。

　　信访法能够推动信访工作与法治中国战略进一步融合，使其在国家治理、社会治理中发挥有益的作用。但解决信访中的各类问题、难题，还需要在法治轨道上不断研究、完善、充实信访规范的内容，并推动这些规范的落实。

来源：中国法院网